Několik poznámek k cestě České republiky do fotovoltaického tunelu
Podle dostupných informací se zdá, že hlavní příčinou gigantického zneužívání veřejných prostředků nebyl žádný konkrétní akt, nýbrž nicnedělání těch, kdo mohli či měli vědět, a hlavně mohli konat. Úředníků i politiků v roce 2009 (kdy zároveň měly být, a nakonec nebyly, předčasné volby do sněmovny). Byli snad všichni uplaceni, uhranuti, nebo se o to prostě nestarali?
Hlavním motivem schválení přelomového zákona o podpoře výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů energie (OZE, zákon č. 180/2005 Sb.) byla snaha o naplnění „evropského“ (je to závazek z přístupové smlouvy ČR) indikativního cíle podílu elektřiny z obnovitelných zdrojů na hrubé spotřebě elektřiny v České republice ve výši 8 % k roku 2010. V rámci EU to byl cíl spíše skromný a nepochybně byl i v souladu našimi vlastními zájmy na energetické bezpečnosti, efektivitě a na ochraně životního prostředí. Oproti původnímu návrhu se zmíněný zákon nevztahoval na produkci tepla z OZE.
Důležitý vzorec
Zákon zavedl dva nástroje podpory, osvědčené jinde v Evropě, zejména v Německu: tzv. zelené bonusy při výrobě elektřiny pro vlastní potřebu a mnohem významnější pevně stanovené výkupní ceny energie při (povinném) výkupu do veřejné rozvodné sítě. Sazby byly stanoveny odlišně pro různé druhy zdrojů (mj. vodu, biomasu, vítr a sluneční záření) a podle zákonem daného vzorce (§ 6) je na každý další rok stanovoval Energetický regulační úřad (ERÚ). Rozhodnutí obvykle vydával ve druhé polovině listopadu, aby byl výpočet co nejpřesnější.
Podstatnou součástí „vzorce“ je záruka patnáctileté doby návratnosti investic.
Zákon zároveň kvůli ekonomické stabilitě nařizoval, že v každém dalším roce musí výkupní cena dosáhnout alespoň 95 % momentální výše. Že byl ten poměr zvýšen z původních 90 % až poslaneckým pozměňovacím návrhem Ivy Šedivé (ČSSD), není zřejmě příliš důležité. Panuje shoda o tom, že nějaké omezení tam zastánci OZE, a to i ti nejracionálnější, chtěli mít jako mantinely pro rozhodování ERÚ, o jehož nestrannosti ve směru k OZE nebyli vůbec přesvědčeni.
Jiným podstatným parametrem ve vzorci pro výpočet ceny jsou měrné investiční náklady. Ty jsou úředně stanoveny v prováděcí vyhlášce k zákonu, kterou ERÚ vydává jako ústřední správní úřad. Její legislativní příprava je ale složitější a delší než u cenového rozhodnutí. Podle dostupných informací se zdá, že úprava v této vyhlášce (č. 475/2005 Sb. ze 7. 12. 2005) umožňovala míru podpory nad rámec předpokládaný v zákoně, ale v rozměrech instalací do r. 2009 nešlo o nijak významné částky.
Dalším relevantním parametrem v onom vzorci je „úřední“ životnost zařízení (elektrárny), během níž je podpora vyplácena. Ministerstvo průmyslu a obchodu (MPO) ji po roce (ne-)fungování zákona změnilo u fotovoltaických elektráren z patnácti na dvacet let.
Vyplácená podpora se rozpočítává do ceny elektřiny pro koncové odběratele. Podpora účinkovala v letech 2005–2008 různě u různých zdrojů a v souhrnu spíš nedostatečně. V roce 2008 bylo totiž vyrobeno z OZE jen asi 5,2 % hrubé spotřeby elektřiny v ČR.
Bum a nastal boom
Technologický, (patento-)právní a ekonomický vývoj, především rozvoj technologie tzv. tenkých vrstev při výrobě fotovoltaických článků a pokles ceny křemíku, přinesl na začátku roku 2009 prudký pokles investičních nákladů fotovoltaických elektráren. Evropské státy na to vesměs reagovaly rychlou změnou sazeb podpory, ale v ČR se to nějak zdrželo. Především nikdo nechystal změnu periodicity vyhlašování a platnosti úředních výkupních cen z roční na dejme tomu kvartální. Například v Německu tuto změnu provedli. Investiční náklady totiž meziročně poklesly zhruba o 40 %, ale výkupní cena vyrobené elektřiny (zaručená po dobu úředně stanovené životnosti elektráren) o 5 %.
Je pravda, že strmý pokles investičních nákladů fotovoltaiky nastal v ČR – mj. kvůli kurzovým změnám – se zhruba čtvrtletním zpožděním oproti Německu, ale informace o tom trendu zde byly prokazatelně dostupné už v květnu 2009. V ČR v té době byla nejednoduchá vnitropolitická situace: formovala se a začínala pracovat Fischerova překlenovací vláda. Bez další investigace nemůžeme prokázat, kdo všechno si mohl a měl uvědomovat už koncem roku 2008, co ten pokles a také například nijak neutajovaná výstavba rozsáhlých výrobních kapacit v Číně bude znamenat. Například analytik Václav Járka z poradenské společnosti ENA se ale také domnívá, že bylo možné legislativní změny zahájit už v roce 2008.
Veřejná diskuse v ČR začala až v polovině června 2009. Předseda ERÚ Josef Fiřt vyhlásil 19. června, že „chce razantně snížit výkupní cenu elektřiny vyráběné ze slunce solárními elektrárnami“. Do té doby žádný z aktérů připadajících v úvahu, tedy především ERÚ a MPO, dále členové parlamentu (včetně poslanců SZ), pracoviště aplikovaného výzkumu a různí podpůrci OZE (například v nevládních neziskových organizacích) nechtěl nebo neuměl zformulovat a zveřejnit, co nás čeká a co nám hrozí, a co nakonec i nastalo. MPO, do jehož působnosti celá agenda náleží, ohlásilo až v srpnu, že chystá změnu příslušného zákona, a vláda návrh této novely schválila až 16. listopadu 2009 s navrženou platností od 1. ledna 2011. Mezitím ovšem ERÚ připravil a vydal podle tehdy ještě platné úpravy (měrné náklady z r. 2007!) cenové rozhodnutí pro rok 2010, které formálně vzato stanovilo podmínky pro solární boom v tomto roce.
Legislativní proces zahájený předložením vládního návrhu poslanecké sněmovně dne 18. listopadu 2009 skončil vyhlášením zákona až 20. května 2010 ve Sbírce zákonů. Celkem trval zhruba půl roku, což je sice podprůměrné (v období 2002–2006 byl průměr asi 7, 8 měsíce), ale s ohledem na to, že to byla jen novelizace, že měla jen nevelký rozsah (dva odstavce) a jak to bylo naléhavé, to není vůbec málo. Při troše dobré vůle a snahy všech zúčastněných bylo možné připravit, projednat a schválit tuto zákonnou úpravu během několika měsíců nebo dokonce jen týdnů v průběhu roku 2009 tak, aby cenové rozhodnutí ERÚ pro rok 2010 už bylo vydané podle ní.
Bič špatný a pozdě
Vláda ČR pak ve středu 15. září 2010 schválila návrh novely zákona č. 180/2005 Sb., který zachovává ekonomickou podporu fotovoltaiky pouze pro elektrárny
· umístěné na střešní konstrukci nebo na obvodové zdi budovy a zároveň;
· připojené do elektrizační soustavy České republiky.
Rychlost schválení této úpravy dobře ilustruje, co bylo řečeno dříve: ve zrychleném režimu byla totiž novela schválena již 3. listopadu 2010, tedy za sedm týdnů (a dostala číslo 330/2010 Sb.). Novelizace měla přinejmenším dva nedostatky. Zaprvé vyloučila z podpory elektrárny umísťované na různé skládky, nádvoří a jiné plochy v rámci průmyslových areálů. Zadruhé z ní vyloučila takzvané ostrovní systémy, kde se vyrábí elektřina pouze pro vlastní potřebu. Paušální znevýhodnění ostrovních systémů, dokonce nejen fotovoltaických, se stalo další překážkou pro rozvoj decentralizovaného zásobování energiemi, které je v principu příznivé svými ekonomickými, společenskými i environmentálními souvislostmi.
Solární elektrárny na budovách nesporně mají dvě specifické výhody. Jednak jejich montáž je oproti instalacím „na zemi“ mnohem náročnější na lidskou práci (vytváří několikanásobně víc pracovních míst), jednak mohou být navrženy rovnou jako součásti stavebního provedení budov a například zároveň působit jako tepelná izolace. Vzhledem k rychlému útlumu podpory výroby elektřiny z OZE ale tyto výhody nebyly ve větší míře uplatněny.
Závěr
Mnohostranně výhodná proměna celé české energetiky směrem k bezpečnosti a udržitelnosti by měla směřovat k radikálním úsporám a maximalizaci efektivního využívání potenciálu obnovitelných zdrojů na území ČR. Z tohoto pohledu je humbuk kolem fotovoltaiky smutnou, ale nepříliš významnou epizodou.
Vzhledem k rozdělení působností a k zákonným pravomocem vidím vinu na tunel vposledku skoro bilionovém v první řadě na ERÚ, ve druhé na MPO (obě instituce to měly vědět a zasáhnout), ve třetí na MŽP, resp. vládě jako celku a konečně na parlamentu. Zejména poslanci mohli (!) poměrně snadno iniciovat novelizaci zákona, ale neučinili to. Vzhledem k tehdejšímu složení sněmovny padá největší díl viny na ODS, ale určitý díl, byť relativně nejmenší, i na tehdejší poslance ze Strany zelených.